Digitalisering R&D: het CPB richt haar pijlen op WBSO en Innovatiebox

Onlangs publiceerde het Centraal Planbureau (CPB) de studie ‘Digitalisering R&D’, waarin de onderzoekers het huidige Nederlandse innovatiebeleid bekijken in het licht van de steeds verder digitaliserende wereld. Het CPB richt zich daarbij op de WBSO en de Innovatiebox, als de twee meest omvangrijke (indirecte) maatregelen waarmee de overheid private innovatie stimuleert. Het CPB trekt de conclusie dat deze regelingen te kort schieten in de digitaliserende wereld en stelt verschillende aanpassingen aan deze regelingen voor. Voor wat betreft de WBSO betreft dit kleine verbeteringen, maar voor wat betreft de Innovatiebox stelt het CPB een ingrijpend middel voor: het geheel afschaffen van deze regeling. Leap heeft voor u in dit artikel een overzicht gemaakt van de belangrijkste bevindingen en voorstellen van het CPB en haar eigen visie hierop uiteen gezet.

Innovatiebeleid en digitalisering

Het CPB concludeert dat de samenleving in hoog tempo digitaliseert en dat onderzoek en ontwikkeling met dit tempo mee digitaliseert. Hier verbindt het CPB drie consequenties aan:

• R&D wordt steeds data-intensiever
  Bedrijven hebben toegang tot steeds meer data. Steeds meer apparaten (Internet-of-Things), software en andere ICT-toepassingen verzamelen steeds grotere hoeveelheden data, die met steeds krachtigere processoren en met verbeterde technieken (zoals cloud computing) geanalyseerd worden. Hierdoor leeft het idee dat elk industrieel bedrijf op termijn een softwarebedrijf wordt en alle apparatuur uiteindelijk smart wordt, waarbij slim gebruik van software cruciaal is voor succesvolle innovaties.
• R&D-samenwerking op afstand is gemakkelijker geworden
  Met digitale middelen als e-mail, Google Docs en Github kunnen onderzoekers wereldwijd samenwerken aan projecten. Hierdoor wordt het ook mogelijk om R&D-projecten op te knippen en deels of geheel op een andere locatie uit te voeren, bijvoorbeeld waar R&D-werknemers goedkoper zijn.
• Kennis vinden en delen is eenvoudiger geworden
  Digitale informatie, zoals data en softwarecode, is goed te codificeren en kan gemakkelijker hergebruikt worden. Onderzoekers hebben toegang tot de nieuwste kennis door snel internet, zoekmachines, open-accesstijdschriften en open-innovatieplatforms, en kunnen deze bovendien ook eenvoudig delen met anderen. In sommige vakgebieden zijn hierdoor open-access-publicaties meer norm dan uitzondering aan het worden.

In dit licht trekt het CPB de conclusie dat het huidige Nederlandse innovatiebeleid niet voldoende effectief meer is, omdat dit nog sterk gebaseerd is op traditionele, planmatige en gesloten innovatieprocessen. Innovatieve (startende) bedrijven ontwikkelen echter steeds meer in samenwerking met andere partijen, op basis van openbaar beschikbare informatie en bovendien veel minder planmatig. Het CPB formuleert daarom drie uitgangspunten voor het innovatiebeleid in het digitale tijdperk, op basis waarvan zij haar suggesties voor verbeteringen aan WBSO en Innovatiebox doet:

1. Faciliteer het voortbouwen op bestaande kennis en innovaties (recombinatie);
2. Zorg voor technologie- en organisatieneutraal innovatiebeleid;
3. Zorg voor (dynamische) concurrentie.

In het vervolg bespreken wij achtereenvolgens de adviezen op het gebied van de WBSO en de Innovatiebox en geven wij tot slot onze inzichten hierover.

WBSO

Het CPB is gematigd positief over de WBSO. Het CPB prijst dat de WBSO grotendeels technologie- en organisatieneutraal is, doordat alle bedrijven er aanmerking op kunnen maken en daarbij vrij zijn in hun R&D-strategie. Toch ziet het CPB verbeterpunten om de WBSO nog meer neutraal te maken, omdat de WBSO ontworpen is met het traditionele, gesloten innovatiemodel in gedachten. Het CPB noemt daarbij vier problemen:

• Bedrijven moeten een aanvraag indienen voordat zij starten met R&D. Dit zorgt voor problemen wanneer bedrijven snel moeten reageren op een wens in de markt en geen tijd hebben vooraf WBSO aan te vragen;
• De eigen bijdrage van de onderneming moet in de WBSO-aanvraag goed gedefinieerd zijn. Dit zorgt bijvoorbeeld voor problemen bij bedrijven die in samenwerking met andere bedrijven opensourcesoftware ontwikkelen, omdat in dat geval vooraf niet te definiëren is wie wat uitvoert;
• Alleen eigen R&D-activiteiten zijn subsidiabel, uitbesteed onderzoek komt niet in aanmerking. Hierdoor kunnen de digitale mogelijkheden om R&D uit te besteden niet gebruikt worden;
• Nieuwe producten worden steeds meer digitaal (denk aan een robotstofzuiger of AI-toepassingen in auto’s), terwijl de WBSO onderscheid maakt tussen fysieke producten/processen en programmatuur.

Het CPB erkent dat een volledig neutrale regelgeving niet mogelijk is, maar doet in het licht van het voorgaande twee suggesties om de WBSO te verbeteren:

• Het toestaan van uitbestede R&D onder de WBSO;
• Het toestaan om achteraf, met terugwerkende kracht WBSO aan te vragen.

Innovatiebox

Over de Innovatiebox is het CPB aanmerkelijk minder positief dan over de WBSO. Het CPB concludeert dat deze regeling (onbedoeld) gesloten innovatie stimuleert en de concurrentiepositie van startende en innovatieve bedrijven verslechtert. Het CPB geeft daarvoor twee belangrijke redenen:

• De vereiste voor de Innovatiebox om te beschikken over een octrooi, kwekersrecht of WBSO-verklaring (‘immaterieel activum’) stimuleert onbedoeld gesloten innovatie. Voor bedrijven die kiezen voor open innovatie, hun kennis delen met andere bedrijven en/of winsten behalen uit complementaire producten is het moeilijk hieraan te voldoen.
• De Innovatiebox stimuleert winstgevende bedrijven met innovaties uit het verleden. Het grootste deel van het voordeel van de Innovatiebox komt terecht bij grote winstgevende bedrijven (87% bij bedrijven > 250 fte, waar dit bij de WBSO maar 36% is). Daarmee wordt hun positie, die toch al sterk is door octrooien, marktmacht en hoge winstmarges, nog verder versterkt. Concurrentie wordt daarmee tegengegaan en de positie van bedrijven, die de gevestigde orde willen uitdagen, wordt verzwakt.

Het CPB stelt dat voornoemde effecten in de digitale wereld zorgen voor een ‘winner-takes-all’ economie, waar een zeer klein aantal bedrijven een grote omvang en een hoge winst bereikt en overige bedrijven afvallen. Dit zien we bijvoorbeeld met Facebook: dit bedrijf heeft zich opgewerkt tot het dominante social media platform, terwijl alle concurrentie en uitdagers (zoals Hyves en Google+) af zijn gevallen. Wanneer concurrentie op een markt wegvalt, bestaat het risico dat bedrijven onvoldoende prikkels hebben om te innoveren en om prijzen laag te houden. Het is vanzelfsprekend onwenselijk voor de overheid om dit te stimuleren.

Het CPB stelt daarom een drastische maatregel voor om het speelveld gelijk te trekken: het afschaffen van de Innovatiebox. Dit is in lijn met eerdere kritiek van het CPB op deze regeling: eerder concludeerde het CPB al dat de Innovatiebox geen meetbaar effect heeft op nieuwe innovaties van bedrijven en dat de kosten van deze regeling explosief gestegen zijn (van € 300 miljoen in 2007 naar € 1,7 miljard in 2016).

Wat vindt Leap?

Leap staat positief tegenover het ontwikkelen van een technologie- en organisatieneutraal innovatiebeleid door de overheid. Leap herkent zich echter maar ten dele in de kritiek- en verbeterpunten over de WBSO en Innovatiebox die het CPB op dit punt aandraagt. Verschillende aangedragen problemen zijn in de praktijk te voorkomen of klein van omvang, of lijken zelfs gebaseerd op misvattingen over de mogelijkheden van de WBSO. Enkele andere mogelijkheden, waar Leap kansen ziet het innovatiebeleid meer technologie- en organisatieneutraal te maken, worden juist over het hoofd gezien. Wij zullen hieronder enkele punten uitlichten.

Achteraf WBSO aanvragen

Het introduceren van de mogelijkheid achteraf WBSO aan te vragen is een interessant experiment om de WBSO meer technologie- en organisatieneutraal te maken. De impact hiervan zal in onze ogen echter beperkt zijn, omdat de voornaamste twee problemen die het CPB in dit kader noemt veelal te tackelen zijn door slimme WBSO-projecten te formuleren.

Het kan inderdaad lastig zijn (e.g. bij opensourcesoftware) om vooraf exact te definiëren welke partij welk deel van een project gaat ontwikkelen, maar dit is doorgaans ook niet nodig. Het is goed mogelijk om het beoogde project te beschrijven en daarin een prognose van de verdeling van de taken op te nemen. Als de praktijk hiervan afwijkt, kan dit in de halfjaarlijkse projectupdates toegelicht worden. Zo lang dit binnen de scope van het project blijft, is dit geen probleem. Slim geformuleerde projecten kunnen ook de situatie voorkomen dat een bedrijf zo snel met een project moet starten, dat het geen tijd heeft om WBSO aan te vragen. Hoewel ontwikkelingen onverwachts en snel kunnen komen, leert de praktijk namelijk dat deze doorgaans verwant zijn aan bestaande ontwikkelingen in een bedrijf. Met een slim project passen de nieuwe ontwikkelingen hier doorgaans ook onder.

Het achteraf kunnen aanvragen van WBSO zal in onze ogen dus slechts van toegevoegde waarde zijn voor een beperkt aantal situaties, waar een ontwikkeling snel moet starten en tegelijk fors afwijkt van alle andere, bestaande projecten. Dit is hoe dan ook wel een verbetering van de neutraliteit van de WBSO, dus ziet Leap een eventueel experiment hiermee graag tegemoet.

Uitbestede R&D in de WBSO

De standpunten van het CPB over uitbestede R&D binnen de WBSO lijken gebaseerd op een misvatting. Op zichzelf is het weliswaar juist dat uitbesteed R&D-werk expliciet uitgesloten is voor de WBSO, echter is het daarmee slechts uitgesloten voor de uitbestedende partij. De partij die het R&D-werk uitbesteed krijgt kan wél WBSO aanvragen voor deze werkzaamheden (of een buitenlands alternatief, wanneer de betreffende partij niet in Nederland gevestigd is). Deze systematiek kent een duidelijk doel: hiermee wordt voorkomen dat tweemaal WBSO verleend wordt voor dezelfde werkzaamheden. Er zou juist ongelijkheid gecreëerd worden, wanneer uitbesteed werk (ook) voor de uitbesteder in aanmerking komt voor de WBSO. In dat geval zou het goedkoper zijn om alle R&D-werkzaamheden uit te besteden en niets in house uit te voeren, omdat het uitbestede werk dubbel subsidiabel is.

Uitbestede werkzaamheden die wel noodzakelijk zijn voor het ontwikkelproject, maar op zichzelf niet kwalificeren als R&D (zoals het sec uitvoeren van testen of simulaties), zijn overigens wel subsidiabel voor de uitbesteder. Deze kosten kunnen opgevoerd worden als WBSO-kosten en uitgaven, de voormalige RDA.

Leap herkent zich er dus niet in dat de WBSO de digitale mogelijkheden om R&D uit te besteden tegenwerkt, omdat uitbestede R&D in beginsel al onder de WBSO valt. Leap ziet echter wel een verbeterpunt in nauwkeurige wettelijke definities en het consequent toepassen van de systematiek rondom uitbestede R&D. Momenteel zijn de omstandigheden van het geval leidend, waarbij RVO-adviseurs een ruime mate van beoordelingsvrijheid hebben. Hierdoor komt het voor dat identieke situaties niet hetzelfde beoordeeld worden, doordat verschillende RVO-adviseurs de situaties beoordelen. Hier ligt een risico op rechtsonzekerheid, wat onwenselijk is voor RVO, WBSO-gebruikers en intermediairs. Doel moet in onze ogen een eenduidig systeem zijn, waarin uitbestede R&D-gerelateerde werkzaamheden altijd ofwel linksom (als WBSO van de uitvoerder), ofwel rechtsom (als WBSO-kosten van de uitbesteder) voor de WBSO in aanmerking komen.

Technisch Onderzoek terug in de WBSO?

Hoewel het CPB enkele terechte constateringen inzake de WBSO doet, acht Leap de winst die te behalen valt met de verbeteringen die het CPB voorstelt beperkt. Leap ziet echter wel een ander terrein waarop de WBSO op dit moment niet technologie- en organisatieneutraal is, en waarop wel veel winst te behalen valt. Dit betreft de herintroductie van het in 2016 afgeschafte Technische Onderzoek.

Op dit moment is de WBSO puur gericht op de ontwikkeling van nieuwe producten, productieprocessen of programmatuur. Innovaties hebben echter lang niet altijd die vorm: vaak ook ligt innovatie in (incrementele) verbeteringen aan bestaande productieprocessen. Bedrijven die op die manier innoveren, vinden nu geen plek in de WBSO. In het verleden hadden zij die plek wel: in het Technisch Onderzoek (niet te verwarren met Technisch Wetenschappelijk Onderzoek, dat nog wel onder de WBSO valt). Technisch Onderzoek omvatte twee typen onderzoek:

• Onderzoek naar de mogelijkheden productieprocessen in de onderneming te verbeteren, door substantiële wijziging van de productiemethoden;
• Onderzoek naar de modellering van processen, die kan leiden tot een significante verbetering van programmatuur (software).

Om de WBSO meer technologie- en organisatieneutraal te maken en het speelveld meer gelijk te trekken, zou Leap graag een herintroductie van beide vormen van het Technisch Onderzoek in de WBSO zien. Op dit moment valt namelijk de ontwikkeling van een geheel nieuw productieproces dat 25% effectiever is dan een bestaand proces wél onder de WBSO, terwijl dat niet geldt voor onderzoek naar verbetering van een bestaand productieproces, waarmee 25% meer efficiency behaald wordt. Daarmee worden bedrijven die volgens de tweede wijze innoveren benadeeld. Hetzelfde geldt voor het modelleren van processen voor verbetering van programmatuur tegenover het ontwikkelen van geheel nieuwe programmatuur, waarbij het belang van het gelijk trekken van het speelveld in het licht van de digitalisering zelfs nog groter is.

De waarde van de herintroductie van het Technisch Onderzoek in de WBSO is in onze ogen daarmee duidelijk. De vraag is echter in hoeverre beleidsbepalers en betrokken uitvoeringsorganisatie hier in mee zullen willen, nu de afschaffing niet heel lang geleden is en er in het verleden kritiek was op de vaagheid van verschillende definities in deze regeling. Eventuele zorgen over het financieren van de herintroductie zouden in ieder geval weggenomen kunnen worden door de (her)introductie van een plafond voor maximaal te verkrijgen WBSO-voordeel per bedrijf.

Afschaffen Innovatiebox

Leap is het met het CPB eens dat de Innovatiebox voor verbetering vatbaar is. Het feit dat relatief een erg groot deel van het voordeel van deze regeling terecht komt bij grote, al winstgevende bedrijven, is onwenselijk. Het hierom volledig afschaffen van deze regeling is echter het kind met het badwater weggooien. Het stimuleren van innovatie, door een financieel voordeel in het verschiet te stellen, is op zichzelf geen slechte zaak. Weliswaar wordt hiermee de positie van uitdagers verslechterd, echter biedt de WBSO deze partijen relatief juist weer een groter voordeel. Uitdagers zullen immers relatief meer R&D uitvoeren dan bedrijven met bestaande, succesvolle producten.

Om het voordeel van de Innovatiebox meer te spreiden tussen mkb en grootbedrijf en de explosieve stijging van de kosten van de regeling tegen te gaan, zijn diverse andere, minder zwaarwegende mogelijkheden denkbaar.

Te denken valt bijvoorbeeld aan een schijvensystematiek, zoals de WBSO ook al kent. Vanaf 2019 wordt alle fiscale winst die onder de Innovatiebox valt belast met 7% Vpb. Denkbaar is dit lagere tarief slechts te laten gelden tot een bepaald maximumbedrag aan winst en daarna een hoger percentage in rekening te brengen, desgewenst nog steeds lager dan het reguliere tarief. Daarmee zal een deel van het voordeel van het grootbedrijf wegvallen, het mkb dus relatief een groter deel van het voordeel opstrijken en de totale kosten voor deze regeling omlaag worden gebracht.

Tot slot is Leap het met het CPB eens dat het in open innovatiesystemen, samenwerkingsverbanden en ICT lastig is om een intellectueel eigendomsrecht (zoals een patent) te verkrijgen op een innovatie. Door dit als voorwaarde te stellen voor het grootbedrijf om in aanmerking te komen voor de Innovatiebox, worden bedrijven in die innovatiesystemen benadeeld. Een oplossing voor dit probleem kan liggen in een terugkeer naar het systeem van voor 2017 (dat nog wel geldt voor het mkb), waarin voor het grootbedrijf een WBSO-beschikking voldoende was om in aanmerking voor de Innovatiebox te komen. Bovendien voorkomt dit een onwenselijke denkwijze die wij in de wandelgangen wel eens horen: ‘we hebben maar een patent aangevraagd, zodat we een Innovatiebox-ruling kunnen krijgen.’ Dit zal dan wel moeten worden gecombineerd met een maatregel om de kosten van de Innovatiebox terug te brengen en/of het maximale voordeel voor bedrijven uit de Innovatiebox te beperken. Kritiek op deze punten vanuit Europa was immers de reden voor de aanpassing in 2017. De hiervoor genoemde schijvensystematiek, mogelijk in combinatie met een maximaal voordeel per bedrijf, zou hier een oplossing voor kunnen bieden.

Overigens is ook op dit punt de vraag in hoeverre inperkende maatregelen ten aanzien van de Innovatiebox op dit moment politiek haalbaar zijn. Deze regeling dient namelijk niet alleen ter bevordering van innovatie, maar draagt ook bij aan het vestigingsklimaat van Nederland voor buitenlandse bedrijven. Alle inperkende maatregelen op dit punt zullen bijzonder gevoelig liggen in het licht van de recent gevoerde discussie over de dividendbelasting.

Conclusie

Leap herkent zich in de bevindingen van het CPB over de digitaliserende wereld en de gevolgen daarvan voor het innovatiebeleid van de overheid. Het faciliteren van het voortbouwen op bestaande kennis en innovaties, het zorgen voor technologie- en organisatieneutraal innovatiebeleid en het zorgen voor (dynamische) concurrentie zijn belangrijke doelen, waar de overheid zich de komende tijd mee bezig zal moeten houden, om haar innovatiebeleid relevant te houden in de digitale wereld.

Leap herkent zich echter maar ten dele in de kritiek- en verbeterpunten over de WBSO en Innovatiebox die het CPB op dit punt aandraagt. Verschillende aangedragen problemen zijn in de praktijk te voorkomen of klein van omvang, of lijken zelfs gebaseerd op misvattingen over de regelingen. Enkele andere mogelijkheden, om het innovatiebeleid meer technologie- en organisatieneutraal te maken, zoals de herintroductie van het Technisch Onderzoek worden juist over het hoofd gezien.

Meer weten over de veranderingen in het huidige innovatiebeleid in Nederland? Neem vrijblijvend contact met ons op.

Björn Verstraate
b.verstraate@leap.nl
+31 6 31 99 56 78